财政部金融司孙晓霞司长:PPP有四大难题 要用洪荒之力推进

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尊敬的赵雯副市长、史耀斌副部长、牛锡明理事长,各位来宾: 

  大家上午好!非常高兴参加中国PPP融资论坛。在公共服务领域推广运用PPP,是全面深化改革的一项重要任务,是推进供给侧结构性改革的一项重要举措,是实施创新驱动、发展新经济的一项重要手段。2013年底以来,在有关各方的共同努力下,推广运用PPP工作,不断迈上新台阶、迎来新机遇。 

  回顾过去两年的工作,推广PPP初见成效 

  对于这项贯彻十八届三中全会精神的改革举措,党中央、国务院高度重视,习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理多次作出重要批示。两年多来,财政部秉承“风险分担、激励相容、物有所值、全生命周期管理”的理念,会同有关部门,着力在公共服务领域推广PPP,目前已经与“互联网+”、“双创”等热点词汇一样,成为新经济领域中最活跃的部分,并取得了实实在在的成效。 

  首先是观念“逐步转变”。从内涵和机制上讲,推广运用PPP模式,不是简单的项目融资,而是一次理念观念的革新,既代表了国家治理能力的提升,又体现了财政管理方式的升级。两年多来,我们紧紧抓住理念革新这个牛鼻子,开展了一系列有针对性的工作,向社会全方位宣传PPP理念。从实施效果看,各级政府部门的观念有所转变,开始从公共服务的“管理者、提供者”,转向“监督者、合作者”,开始从“重建设、重融资”,转向“重运营、重合作”,有的地方甚至将推广PPP作为干部考核的一个指标。有媒体评论:“现在的地方政府领导,哪怕是县乡领导,要是不知道PPP,那证明他已经OUT了”。  

  其次是制度“逐步建立”。“制之有衡,行之有度”。建章立制是推广PPP的基本前提,如果没有规范的制度,就容易“走弯路、念歪经”。早在上世纪八九十年代,我国在基础设施建设领域,就开始尝试公私合作模式,但由于制度建设缺位,导致项目“异化变形”。为了解决这些问题,在推广PPP一开始,我们就从制度建设入手,按照“顶层设计+配套政策+操作指引”三位一体的思路,制定了覆盖PPP“全生命周期”的制度体系。业内人士评价:“短短两年时间,我国就建立了一个接近国际水准的PPP制度框架”。  

  第三是手段“逐步多元”。借鉴国际经验,立足现实国情,我们除了理念宣传、建章立制之外,还创新了相关支持手段,引导市场主体,更好地推广运用PPP。比如,我们会同一些金融机构,成立了中国PPP基金。截至今年7月底,基金签约了7PPP项目,参与投资55亿元,引导投资规模821亿元,发挥了财政资金的撬动、引导作用。 

  第四是项目“逐步见效”。转变观念、建立制度、完善手段,都是为了实施“真正的”PPP项目奠定基础。从去年开始,我们按照“宁缺毋滥”的原则,从地方上报的1000多个项目中,筛选了两批共233个“中央财政示范项目”,作为样板和标杆,引领PPP项目规范实施。目前,示范项目已经在公共服务质量方面,显现出了优势。可以说,通过示范项目看得见、摸得着的好处,使大家有意愿、有动力去推动这项工作。在示范项目的带动下,截至今年6月底,全国落地项目已经有619个,项目总投资额1万亿元。 

  立足当下,面临的困难和问题依然突出 

  在看到成效的同时,也要清醒地认识到,推广运用PPP,仍然面临一些难点和问题: 

  一是项目规范实施“难”。最近一段时间,一些地方为尽快上项目,通过“假的”政府购买服务形式,进行基础设施融资,或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式,借PPP之名,行变相融资之实。这种现象既会影响PPP规范推广,也可能加大地方政府债务风险。 

  二是健全配套政策“难”。从地方政府、社会资本、金融机构各方反映的情况看,PPP项目的顺利实施,与配套政策是否健全密切相关。目前,土地、价格、融资等方面的配套政策,亟需进一步完善。然而,这些政策涉及面广、协调难度大,短期内出台存在一定难度。 

  三是社会资本退出“难”。在与社会资本的谈判过程中,一些地方政府侧重准入保障,对社会资本的市场化退出,缺乏规范化、制度化的安排,导致社会资本退出具有较大的不确定性。与国际相比,资产证券化产品在PPP项目上的运用也不够,社会资本难以运用金融创新工具实现退出,影响了企业和金融机构参与PPP项目的积极性。 

  四是人才队伍建设“难”。一些地方政府和项目实施机构缺乏真正熟悉政策和业务的人员,也缺乏PPP项目运作经验,操作能力相对不足,在项目谈判的过程中,甚至难以与社会资本“对话”。特别是,PPP项目需要开展绩效考核,需要对项目产出和成本“精打细算”,但目前缺少既熟悉行业标准和成本核算,又具备管理能力的复合型人才。 

  展望未来,我们要按照“规范发展”的要求,着力推动PPP持续发展 

  最近一段时间,对PPP发展问题,社会上有各种各样的声音。有人提出来,可以先让PPP项目做起来,等做大了再逐步规范;也有人认为,针对规范PPP项目难以落地的问题,可以暂时对一些“假PPP”项目,“睁一只眼,闭一只眼”。我们一直认为,规范与发展相辅相成、缺一不可。楼继伟部长明确要求,推广运用PPP,绝不能再走“先发展再治理、先发展再规范”的老路;史耀斌副部长刚才要求“不忘初心”,也是提醒我们在将PPP蛋糕做大的同时,不要忘记“做优”的根本。下一阶段,我们要将规范与发展一同谋划,推动PPP事业在“阳关大道”上不断前进。 

  要加快立法进程。PPP立法是打消各方疑虑、保障各方权益的关键举措。目前,国际上已有较为成熟的PPP立法经验,国内推广PPP的实践,也为立法提供了现实素材。国务院常务会议已经明确要求,要加快推进PPP领域立法进程,以更好的法治环境,激发社会投资活力。为此,我们要积极配合有关部门,加快推进立法工作,给社会资本参与PPP“吃一个定心丸”。 

  要落实扶持政策。PPP项目的规范发展,离不开政府的激励和引导。针对目前面临的困难和问题,我们将会同有关方面,在土地、价格、融资等方面,量身打造适应PPP需要的配套政策。同时,我们也要研究加大以奖代补的支持力度,推动中国PPP基金加快投资,为更多的规范PPP项目提供支持。 

  要加强项目管理。前两批“中央财政示范项目”在“打样板、树标杆”方面,已经发挥了很好的引领作用。下一步,我们将尽快推出第三批PPP示范项目,着力发挥示范带动作用。此外,为了推动PPP规范健康发展,要坚决制止通过回购协议、保底承诺等方式变相融资。 

  女士们,先生们! 

  “人无远虑,必有近忧”。如果我们只求PPP发展的一时之快,很可能会重蹈覆辙,再次使PPP异化变形、野蛮生长,最终“功败垂成”。为了避免出现这种局面,我们要将规范管理放在更加重要的位置上,以更加担当的责任意识,更加饱满的奋斗热情,使出“洪荒之力”,着力推动PPP规范、健康、可持续发展。 

  今天,在座各位都是我国PPP事业的先行者和践行者,衷心希望大家建言献策、凝聚智慧,共同推动PPP工作实现新突破、再上新台阶!最后,预祝本次论坛取得圆满成功! 

 

 

——摘自财政部网站