《佛山市“三旧”改造项目实施监管工作指引》政策解读
一、制定背景与目的
（一）制定背景
1．衔接并落实省相关政策文件的需要
为加强“三旧”改造项目实施的监管工作，广东省人民政府、原省国土资源厅从2016年起先后出台了《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）、《广东省国土资源厅关于印发〈“三旧”改造项目实施监管协议〉指导性范本的通知》（粤国土资三旧函〔2017〕1029号）、《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）、《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》(广东省人民政府第279号令)等文件，要求各地市加快建立健全监管体系，制订批后监管细则，完善监管协议制度，明确具体监管措施以及改造主体的责任义务，对“三旧”改造项目实施情况进行动态监管。为落实省相关要求，进一步规范我市“三旧”改造项目管理工作，确保项目实施过程中落实改造建设要求，需要制定相关指引性文件。
2．对接我市“三旧”改造全流程管理要求，规范“三旧”改造项目实施监督的需要
在省相关文件要求的基础上，我市确立了“单元计划-单元规划-实施方案-实施监督”的四阶段管理流程，明确了各阶段基本管理内容。但关于实施监督的具体管理要求仍存在一定政策空白，监管主体、监管对象、监管流程、监管内容、监管措施等核心内容未完全明晰；各区现行管理制度也存在差异，迫切需要对“三旧”改造项目的监督管理要求进行明确及规范，为各级主管部门履行相关监管职责提供依据。
3．为加强“三旧”改造项目跟踪管理和落实监管措施提供管理依据
“三旧”改造项目有关主体需要承担拆迁补偿安置、土地整理、公益性用地移交、公益性设施建设等诸多改造义务和责任，对相关部门开展项目跟踪监管提出较高的要求。然而，目前实施监管有关管理制度尚未完善，基层管理部门的监管措施和手段有限，不利于解决项目实施过程中出现的各种问题。为探索建立有效的监督管理模式，需要规范和完善跟踪管理制度，推动建立规范有序的长效机制，促进项目有序实施。
（二）制定目的
推动佛山市“三旧”改造项目规范化管理，加强“三旧”改造项目实施监管工作，分步完善“四阶段”全流程监管体系，依据省、市“三旧”改造相关法律法规和文件要求，结合我市项目管理实际，制定本指引。
1.《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》(广东省人民政府第279号令)；
2.《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）；
3.《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）；
4.《广东省国土资源厅关于印发〈“三旧”改造项目实施监管协议〉指导性范本的通知》（粤国土资三旧函〔2017〕1029号）；
5.《佛山市自然资源局关于印发〈佛山市自然资源领域批后监管管理办法〉及〈佛山市自然资源领域批后监管台账管理细则〉的通知》（佛自然资通〔2022〕174号）；
6.《佛山市自然资源局佛山市城市更新局关于在“三旧”改造中进一步加强历史文化保护的通知》（佛自然资通〔2022〕33号）；
7.《佛山市城市更新局关于推动拆除重建类旧村居改造项目实施的指导意见》（佛更新〔2021〕2号）；
8.《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市城市更新单元计划管理规定的通知》（佛府办〔2020〕17号）；
9.《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（佛府〔2019〕14号）。
（四）参考资料
1.《广州市住房和城乡建设局关于印发广州市城市更新项目监督管理实施细则的通知》（穗建规字〔2020〕15号）；
2.《广州市住房和城乡建设局关于印发广州市旧村庄全面改造项目复建安置资金监管办法的通知》（穗建规字〔2020〕21号）；
3.《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号）；
4.《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（2023年7月征求意见稿）；
5.《深圳经济特区城市更新条例》；
6.《深圳市人民政府关于印发工业及其他产业用地供应管理办法的通知》（深府规〔2019〕4号）
7.《深圳市罗湖区人民政府关于印发深圳市罗湖区城市更新实施办法的通知》（罗府规〔2022〕6号）；
8.《深圳市龙岗区土地整备利益统筹项目实施监管办法（试行)》（深龙更新整备规〔2023〕1号）；
9.《深圳市龙华区城市更新实施办法（2022年8月修订征求意见稿）》；
10.《重庆市住房和城乡建设委员会关于加强城市更新项目管理的通知》（渝建人居〔2022〕19号）；
11.《东莞市自然资源局关于印发东莞市“三旧”改造（城市更新）实施操作细则（试行）的通知》（东自然资〔2023〕311号）；
12.《中山市人民政府关于印发中山市城市更新管理办法的通知》（中府〔2020〕93号）；
13.《江门市人民政府关于印发江门市市区“三旧”改造实施办法的通知》（江府〔2021〕13号）；
14.《清远市市辖区“三旧”改造实施细则》。
二、主要内容
《佛山市“三旧”改造项目实施监管工作指引》重点对明确各层级监管职责分工、项目分类监管要求、监管流程、各阶段监管内容、项目跟踪管理要求、项目监管措施等管理内容进行明确。
（一）明确职责分工，强化监管主体职责
本指引明确了各级主管部门的监管职能，包括市城市更新局、各区人民政府、市自然资源局各分局、各区相关部门（单位）、镇政府（街道办事处）在“三旧”改造项目实施过程中的监管职责，强化各层级、各部门工作的联动协同，保障对“三旧”改造项目开展有效的联合监管。
（二）明确项目监管流程，分类开展监督管理
本指引对“三旧”改造项目分类实施监管，具体根据项目实施方式分为政府实施类、政府主导类、市场实施类和其他改造项目。对不同类型的项目针对性地制定监管流程和监管内容，并通过监管流程示意图明确土地整理、供地、建设实施等阶段的监管要求和方式。
（三）明确监管内容，落实监管协议管理制度
本指引明确了“三旧”改造项目实施过程中需要重点监管事项的具体内容，包括土地整理与收储、公益性责任、补偿及复建安置、历史文化保护等事项。要求改造项目相关主体需签订监管协议；涉及供地后的监管事项在土地出让（出租）方案中落实，按需签订项目开发建设相关协议，履行项目监管责任。
（四）综合制定多种监管措施，确保监督有力
本指引明确要求对于原土地权利人（前期整理人）或实施主体不依规依约实施改造的，监管主体应当责令其限期整改。在整改完成前可向有关部门提请暂停办理项目相关报批手续。同时，要求加强对项目供地手续、保证金（保函）使用、规划验收、不动产预售等环节的全链条的监管。对于原土地权利人（前期整理人）或实施主体拒不整改或拒绝履行相关改造义务的，监管主体可在监管协议中约定，综合采取撤销批复、返还优惠所得、取消主体资格、纳入信用记录等措施进行处置，为确保监督有力提供重要保障。
（五）强化监管工作实施落地，确保项目有序推进
本指引明确监管信息化备案等管理要求,要求对项目定期开展项目巡查、抽查、项目跟踪评估等工作，及时掌握项目改造实施动态。市自然资源局各分局应并定期收集汇总已批项目的实施进展、改造成效、公益性责任落实情况等信息台账。同时，各区可结合地方管理实际，完善区级监督管理的政策体系和管理体系，制定相应的管理细则和监管协议范本，保障项目有序实施。
（一）解决过去“三旧”改造项目监管统筹力度低、项目监管流程不清晰等问题，制定系统性和针对性的监管工作指引
《佛山市“三旧”改造项目实施监管工作指引》在衔接落实省、市相关管理文件的基础上，对全市“三旧”改造项目在实施过程中的监管要求进行规范和统一。本指引在已有政策所确立的“单元计划-单元规划-实施方案-实施监督”的四阶段流程的基础上，重点对第四阶段的“实施监督”进行细化，对于不同类型的项目在土地整理阶段、供地阶段、建设实施阶段的监管要求和事项进行了细化，明确各方在不同阶段的职责，并加强了政府主管部门对项目全过程的跟踪管理和实施统筹。
（二）解决过往监管内容不清晰、监管协议事项不完整等问题，为提高改造成效提供保障
本指引明确了“三旧”改造项目实施过程中土地整理与收储、公益性责任、补偿及复建安置、历史文化保护等关键性事项的具体监管内容，并落实至监管协议。此外，明确要求将项目供地后的监管事项落实至土地出让（出租）方案中，明晰土地受让方的相关权责，为维护城市公共利益、提高改造质量和效益、保障项目顺利实施建立保障。
（三）有效防范改造责任不落实的问题，为形成规范、有序、公平的“三旧”改造市场环境提供措施手段
为了有效防范 “三旧”改造项目中可能出现的补偿安置义务不履行、公益性责任不落实、市场秩序混乱、改造进展缓慢等问题，本指引落实省相关文件要求，制定了必要的监管措施，建立起审批管理、违约处罚等全过程监管机制，确定项目实施主体在不同阶段的权责义务，对规范市场行为、落实公益性责任、保障原权利人的合法权益、维护社会稳定等具有重要意义，有效规范“三旧”改造秩序。