《佛山市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权标准》和《佛山市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权标准适用规则》（以下简称《标准》和《适用规则》）已于2021年12月9日印发，于2022年1月1日起施行。现就制定目的、必要性、可行性、主要内容四个方面对《标准》和《适用规则》进行政策解读。

　　一、制定目的

　　制定行政处罚自由裁量权标准和适用规则，是《中华人民共和国行政处罚法》《广东省行政执法责任制条例》《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》等法律法规规章的明确要求，可以从源头上防止滥用和乱用行政执法自由裁量权，促进行政权力规范行使，切实推进法治政府建设，确保我市城市管理和综合执法系统依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

　　二、必要性

　　2018年，原市住房和城乡建设管理局（下称“市住建管理局”）印发了《佛山市住房和城乡建设管理局关于印发<佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准适用规则>和<佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准>的通知》（佛建管〔2018〕37号），以及《佛山市住房和城乡建设管理局关于印发《佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准（<佛山市扬尘污染防治条例><佛山市违法建设查处暂行办法>）》的通知》（佛建管〔2018〕83号），作为指导全市住建管理领域规范行使行政处罚自由裁量权的依据。该两份规范性文件一直沿用至今，对全市城管执法系统依法行政、合理行政提供了专业指导和有力支撑。

　　近年来国家、省、市层面法律法规规章修订速度和力度明显增强，对上述两份规范性文件所列举的部分行政处罚事项依据的法律条款进行了修改或废止，同时由于立法活动的开展，设定了部分新的行政处罚事项，上述两份规范性文件已经不能满足我市城管执法部门日常工作需要，迫切需要进行修改或重新制定新的规范性文件。2019年初，我市党政机关机构改革，取消原市住建管理局，职能主要由新成立的市城市管理和综合执法局和市住房和城乡建设局承接。因此，对原有两份规范性文件进行修改已不合时宜，有必要重新制定我市城管执法部门行政处罚自由裁量权标准和适用规则。

　　三、可行性

　　市级层面，2018年原市住建管理局制定的两份规范性文件，已经涵盖了我市城管执法系统现有大部分行政处罚事项，从实施以来指导意义重大，符合市、区、镇（街道）城管执法部门的业务需求，可以作为起草新文件的重要参考和依据。

　　省级层面，2016年广东省住房和城乡建设厅印发了《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（城乡规划建设类）》并在今年启动修订工作，发布了《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准及其适用规则（修订征求意见稿）》。目前，该厅已发布公告，将2016年版《基准》有效期顺延至新版《基准》颁布实施之日止。同时，2020年该厅制定了《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类)》（ 2020年版)、《广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准适用规则》（2020年版）。几份自由裁量权文件（包括修订征求意见稿）中对我市城管执法领域部分行政处罚自由裁量权作了规定，可作为我局起草新文件的重要参考。

　　综上，我局制定《佛山市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权标准和适用规则》，可以以省、市部门已有的行政处罚自由裁量权标准和适用规则作为基础，进行修改或新增，制定工作存在可行性。

　　四、主要内容

　　（一）《标准》的主要内容说明

　　《标准》部分，以我局权责清单列明的行政处罚事项为基础，借鉴原市住建管理局的自由裁量权标准，并结合省住建厅自由裁量权标准以及我市城管执法部门的工作特点和现实需求进行制定。

　　由于近年来法律法规规章修改、废止或新制订的情形较多，在借鉴原住建管理局自由裁量权标准时，对于规定没有变化的，重新审查原标准的合理性，对合理部分直接沿用，对不合理部分进行修改完善；对于已废止的内容，予以删除；对于修改的内容，按照新的规定进行修改完善；对于新制订的内容，参考其他法律法规规定的同一或类似处罚事项的裁量标准，或者综合考量涉案标的、违法事实、危害后果、主观恶性程度等逐一制定新的裁量标准。在此过程中，同步对照省住建厅2015年发布的自由裁量权基准以及今年发布的“修订征求意见稿”，吸纳或者直接沿用其中的合理部分。

　　《标准》包括“序号”“通用目录名称”“职权依据”“裁量档次”“违法情节和后果”“处罚自由裁量标准”“备注”共7项内容。其中，“序号”“通用目录名称”和“职权依据”均与我局权责清单完全对应，“裁量档次”分为“从轻”“一般”“从重”三个档次，分别对应制定“违法情节和后果”以及“处罚自由裁量标准”。对于个别违法情形和后果比较复杂，有再细分档次的违法行为，在“从轻”“一般”档次对应的“违法情节和后果”和“处罚自由裁量标准”中进行再次细分，以确保处罚的幅度与违法情形、后果的契合度达到最优。

　　今年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定了“首违免罚”制度。为了更好贯彻实施这一人性化制度，将行政处罚“过罚相当”“处罚与教育相结合”的原则落到实处，我局通过与各区城管执法局反复协商、综合酝酿，决定将“随意倾倒、抛撒、堆放生活垃圾”“占道经营、乱摆乱卖的无照经营行为”等25个事项纳入“首违免罚”清单，对于个人初次违法且危害后果轻微并及时改正的，不予行政处罚。

　　（二）《适用规则》的主要内容

　　《适用规则》是对标准适用的要求，参考省住建厅和原市住建管理局的自由裁量标准适用规则，并结合城管执法部门的工作特点和现实需求进行制定。该适用规则对于我市各级城管执法部门规范行使行政处罚自由裁量权标准，确保依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益意义重大。

　　《适用规则》共计十六条，规定了制定该文件的目的、依据，行政处罚自由裁量权的定义，行使行政处罚自由裁量权的原则，具体法律法规规定条款适用时的冲突解决原则；整合了《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规规定的依法可以、应当予以从轻、减轻、不予行政处罚的各种情形，规定了“首违免罚”制度；考虑到具体案件可能存在的特殊情形，赋予办案机构一定情况下灵活处理的权力；顺应推行“说理式文书”的工作方向，要求办案机构在选择某一幅度内较高或较低罚款数额时，“应在案件材料中说明具体理由”；明确了违法次数的计算方法；对新旧自由裁量权标准和适用规则的衔接使用作出了明确规定。

　　佛山市城市管理和综合执法局行政处罚自由裁量权标准及适用规则政策解读（二）——“首违免罚”事项清单.et