一、制定背景与目的

　　（一）制定背景。

　　1．衔接并落实省、市最新政策文件的需要。为加快推动“三旧”改造工作，促进经济高质量发展，2019年至今广东省人民政府和佛山市人民政府先后出台了《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（粤府令第279号）、《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）、《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（佛府〔2019〕14号）等文件，省、市多份意见进一步解放思想，为我市旧村居改造工作提供了更大的政策红利。为落实省、市对于旧村居改造工作的最新指导思想，进一步推进和规范我市拆除重建类旧村居改造工作，需要对现有的政策进行深化、细化，形成指导意见。

　　2．对接城市更新全流程，规范旧村居改造管理的需要。在省、市指导意见的基础上，佛山市城市更新局通过《佛山市城市更新（“三旧”改造）全流程管理实施指引（试行）》《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市城市更新单元计划管理规定的通知》（佛府办〔2020〕17号）等多份文件对《佛山市人民政府办公室关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》（佛府办〔2018〕27号）确立的“单元计划-单元规划-实施方案-实施监督”的四阶段流程进行了优化、对相关的政策及管理内容进行了细化，但市级政策文件对旧村居前期工作的组织模式、前期服务机构及市场改造主体的选取、规划容量论证、实施方案与拆迁补偿安置方案表决等多个环节的先后时序及具体要求仍有待明确。各区现有政策也存在较大差异，迫切需要对旧村居改造项目在实施过程中的重要事项进行明确及统一规范。

　　3．解决旧村居改造中遇到的重点难点问题的需要。旧村居改造面临涉及利益复杂、改造成本高、规划容量诉求难合理确定等重点难点问题。为有序推进旧村居改造项目，保障旧村居改造项目有利于城市高质量发展、有利于村民合法权益的保障、有利于市场主体依规参与，迫切需要前期服务机构及市场改造主体选取、规划容量论证方式、实施方案与拆迁补偿安置方案的表决要求等重点难点问题进行明确，对旧村居改造项目遇到的实际问题予以统筹解决。

　　（二）制定目的。

　　为进一步推进和规范我市拆除重建类旧村居改造工作，根据法律法规及省、市城市更新（“三旧”改造）相关政策要求，经市人民政府同意，制定本意见。

　　（三）主要依据。

　　1.《中华人民共和国土地管理法》；

　　2.《中华人民共和国城市房地产管理法》；

　　3.《中华人民共和国城乡规划法》；

　　4.《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号）；

　　5.《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（粤府令第279号）;

　　6．《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号）；

　　7．《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）；

　　8.《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）；

　　9.《广东省人民政府关于深化改革加快推动 “三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）；

　　10.《广东省自然资源厅关于推进征收农村集体土地留用地高效开发利用的通知》（粤自然资规字〔2020〕4号）；

　　11.《佛山市人民政府关于深化改革加快推动城市更新（“三旧”改造）促进高质量发展的实施意见》（佛府〔2019〕14号）；

　　12.《佛山市人民政府办公室关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施意见（试行）》（佛府办〔2018〕27号）；

　　13.《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市城市更新单元计划管理规定的通知》（佛府办〔2020〕17号）。

　　（四）参考资料。

　　1.《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号）；

　　2.《广州市旧村庄更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）；

　　3.《广州市住房和城乡建设局关于印发关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见的通知》（穗建规字〔2020〕16号）；

　　4. 广州市住房和城乡建设局关于印发《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》的通知（穗建规字〔2019〕13号）；

　　5.《广州市住房和城乡建设局关于印发广州市城中村全面改造大型市政配套设施及公共服务设施专项评估成本估算编制指引的通知》（穗建计〔2020〕315号）；

　　6.深圳市规划和自然资源局关于印发《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》的通知（深规划资源规〔2019〕1号）（深规划资源规〔2019〕1号）；

　　7.东莞市人民政府关于印发《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》的通知（东府〔2018〕102号）

　　8.东莞市人民政府办公室关于印发《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》的通知（东府办〔2019〕29号）；

　　9.《佛山市顺德区人民政府关于印发顺德区深入推进城市更新（“三旧”改造）工作实施细则的通知》（顺府发〔2019〕47号）；

　　10.《佛山市南海区城市更新（“三旧”改造）实施办法》（南府办〔2019〕9号）；

　　11. 佛山市禅城区人民政府印发《佛山市禅城区关于进一步推进旧村庄（居）改造的实施意见》的通知（佛禅府〔2019〕35号）；

　　12.《佛山市人民政府办公室关于印发佛山市控制性详细规划制度改革与创新成果（2020年修订版）的通知》（佛府办函〔2020〕55号）。

　　三、主要内容

　　《佛山市城市更新局关于推动拆除重建类旧村居改造项目实施的指导意见》共包含正文和两份附件。附件一为《名词解释》，附件二为《规划容量论证计算》。本意见重点对旧村居改造中涉及的改造阶段工作、前期工作主体的确定、前期服务机构选取、项目范围划定、规划容量论证、市场改造主体选取、项目实施等管理内容进行明确，同时对佛府办〔2018〕27号文、佛府〔2019〕14号文部分条款进行优化及细化。

　　（一）明确旧村居改造项目阶段工作。

　　本意见将城市更新“单元计划-单元规划-实施方案-实施监督”四阶段各自应开展的工作及其对应主体进行了明确，将政府管理流程与实际项目操作相结合，明确了旧村居改造项目各阶段的主要工作。

　　（二）明确前期工作有关要求。

　　在明晰了前期工作内容的同时，丰富并规范了旧村居改造项目前期工作组织模式的选择。明确了政府组织开展和村（居）集体经济组织自行开展两种模式；明确了市中心城区的旧村居改造项目一般采用政府组织开展模式，经镇人民政府（街道办事处）同意后可采取村（居）集体经济组织自行开展模式的要求，体现了中心城区强化政府统筹的导向。在适度强化政府统筹的同时，也对前期服务机构参与旧村居改造的准入门槛、选取方式与工作要求进行明确，保障村民合法权益，确保市场规范参与。

　　（三）优化旧村居改造项目范围的划定。

　　本意见在佛府办〔2020〕17号文的项目范围划定要求的基础上，对旧村居改造项目的范围划定进一步细化和规范。旧村居改造宅基地及其紧密相关的附属设施用地面积占项目范围总用地面积的50%以上（含），或占项目范围内规划经营性净用地面积的50%以上（含）。同时，项目允许对夹杂相邻的国有建设用地和留用地一并纳入旧村居改造项目，为推动片区统筹连片改造提供了政策支持。

　　（四）明确规划容量论证有关要求。

　　以旧村居改造过程中的成本和收益基本平衡为原则合理确定规划容量，采取成本核算计算容量、规划论证计算容量两种方式论证，原则上取两者中的较小值，同时保障与自然生态环境、周边交通及市政设施的承载力相匹配。

　　在上述原则的基础上，对成本核算计算容量、规划论证计算容量的计算方法进行了明确，在具体参数设置上也为各区留有了一定的弹性，有利于适应各区不同的情况。

　　为鼓励区域统筹级和镇街级公共服务设施的建设，适度缓解旧村居改造项目的公益性配套压力，在成本核算计算容量中建立了激励机制，由实施主体建设并移交的达到一并标准的公服设施，其建设成本可上浮10%计入改造成本。

　　（五）规范市场改造主体的管理。

　　明确要求在开发建设条件确定的前提下，可开展市场改造主体的选取工作，明确了公开选取意向企业、表决确定市场改造主体的方式，并对招商文件和改造协议应当包含的权责内容及审查流程提出要求。考虑到旧村居改造项目涉及征拆的资金量大、建设周期长，关系到广大土地权利人的根本利益，意见还明确了市场改造主体的准入门槛、前期服务机构转为市场改造主体的条件、以及市场改造主体的退出机制，为加强后续实施监督提供重要保障。

　　（六）明确项目实施有关要求。

　　本意见对项目实施方案和拆迁补偿安置方案的审批流程进行优化。市场改造主体与土地房屋权利人的签约率达到80%以上，可报区人民政府批准确定为实施主体。且在满足特定的签约率、公益性义务、拆除义务等条件的前提下，可申请部分独立地块先行供地，加快推进项目实施。

　　为兼顾项目实施的整体利益和权利主体的局部利益，本意见还提出行政司法保障方面的必要措施。在协商调解的基础上，可通过依法申请裁决、行政复议或提起行政诉讼等方式解决拆迁补偿安置方面的问题。  

　　四、解决的重大问题

　　（一）解决过去旧村居改造统筹力度低、流程不清晰、标准不统一的问题，形成具有体系性、针对性的指导意见。

　　本意见对全市的旧村居改造项目在实施过程中的重要事项进行规范和统一。在已有政策所确立的“单元计划-单元规划-实施方案-实施监督”四阶段流程的基础上，对确定前期工作组织方式、选取前期服务机构、开展项目范围划定及规划容量论证、选取市场改造主体、编制实施方案和拆迁补偿安置方案、申请转为实施主体、签订监管协议、申请先行供地等具体操作流程与要求进行了细化，明确各方在不同阶段的职责，并加强了政府主管部门对项目全过程的监管和统筹。

　　（二）解决过去旧村居改造规划容量确定缺乏依据，利益分配不均衡不合理等问题，探索统筹平衡城市公共利益和各权利主体利益的新路径。

　　本意见对旧村居改造项目合理确定规划容量制定了明确的依据，明确了成本核算计算容量、规划论证计算容量两种方式计算方法，通过两种方法校核的方式，加强了旧村居规划容量论证的合理性。

　　在参数设置上适应了不同地区的土地市场评估价差异及各区旧村居基础情况的差别。在成本核算计算容量中，先统一明确成本核算框架，再由各区人民政府确定成本核算费用单价；在规划论证计算容量中，对宅地基础容量、物业基础容量设置了区间适应各区的不同情况，引进了修正系数适应不同土地市场价格水平。

　　另外，突出城市公益底线的保障，规划容量还应满足与自然生态环境、周边交通及市政设施的承载力相匹配的相关要求；建立了对于一定等级公服配套设施建设的激励机制。

　　（三）改变过去旧村居改造市场准入门槛低，市场秩序混乱的现状，为形成规范、有序、高效的旧村居改造市场环境提供重要保障。

　　为改变旧村居改造过程不公开透明、市场秩序混乱、改造进展缓慢、项目实施烂尾等现状，本意见对前期服务机构和市场改造主体制定了必要的准入门槛，建立起公开交易平台选取、集体表决和政府审批相结合的机制，明确服务期限和退出机制，确定各方在不同阶段的工作重点，对规范市场行为，建立有序的城市更新改造秩序，高效推进旧村居改造，促进城乡融合发展，维护农村集体经济组织和村民的合法权益具有重要意义。