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关于《佛山市推广装配式建筑实施办法》的政策解读

来源:市金融工作局 发布时间:2019-12-03 15:16 字号: 分享至
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原文地址:佛山市人民政府办公室关于印发佛山市推广装配式建筑实施办法的通知



为推进我市现代建筑产业发展,大力发展装配式建筑,推动建造方式创新,进一步实现节能、节材型建筑,我局起草了《佛山市推广装配式建筑实施办法》(以下简称《实施办法》)。该《实施办法》既根据政策要求,也体现社会发展和建造技术进步的需求。为了让实施对象、社会各界和公众充分理解、准确运用条文,现对《实施办法》的制定背景、原则、要求以及条文的指向、特点和意义进行解读,具体如下:

一、制定背景

 (一)政策背景

装配式建筑的相关政策规定自2015年以来密集出台,2015-2017年国务院和住建部陆续发布《工业化建筑评价标准》、《建筑产业现代化发展纲要》、《关于大力发展装配式建筑的指导意见》、《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》、《“十三五”装配式建筑行动方案》、《装配式建筑示范城市管理办法》和《装配式建筑产业基地管理办法》等,决定2016年全国全面推广装配式建筑,并取得突破性进展,明确了大力发展装配式建筑和钢结构重点区域、未来装配式建筑占比新建筑目标、重点发展城市,明确了到2020年装配式建筑占新建建筑的比例,和到2025年装配式建筑占新建筑的比例。

2017年,广东省人民政府出台了《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》,省住建厅也结合政策要求和市场发展需要,陆续印发了《广东省装配式建筑工程综合定额(试行)》、《广东省房屋建筑工程装配式施工质量安全监督管理办法》、《装配式混凝土建筑结构技术规程》等,全面地、大力地促进装配式建筑在广东省飞跃发展。

   (二)建筑行业发展形势

    近年,我市新建建筑规模巨大,每年在建建筑面积约达3000万平方米,其中房地产项目的开发建设占相当大比重。但绝大部分的新建建筑均采用传统的建造方式(现浇混凝土结构),而采用装配式建筑的则较少。究其原因,与装配式建筑的技术新、配套未全、成本稍高有一定关系。

传统的住房建造技术生产效率相对较低、建设周期相对较长、材料消耗多、用工强度大、建筑垃圾多、对周边环境影响大,虽然技术成熟,但也略显不能满足现代发展需要。

装配式建筑经过在国外发达国家近百年的发展和我国近十几年研发、设计、生产装配技术的进步,较传统建造技术具有以下特点:一是材料现代化,可以采用多种节能环保新型材料;二是制造工厂化,可以使得建筑构配件统一工厂化生产,一气呵成;三是施工装配化,可以大大减少劳动力,减少材料浪费和减少建筑垃圾;四是产品标准化,标准化生产使构件尺寸更精准、质量更保证、材料更节省;五是时间最优化,使不同工序可以提前搭接,施工周期明显加快。具有鲜明特点与优势的装配式建筑,不仅是对建造技术的有力补充,还将在我国建筑领域大量应用。

结合当前装配式建筑在我市发展的形势,因势利导地引导装配式建筑在我市健康、良性地发展,出台《实施办法》具有重大意义。

二、政策特点

《实施办法》是在国家和省出台一系列政策文件和指导意见后,需要在本市指导、落实具体工作任务的细则办法。所以《实施办法》具有深化上级政策、结合本市实际、可操作性强、兼顾市场需求等特点。

(一)深化上级政策

国务院和住建部分别发布了《工业化建筑评价标准》、《建筑产业现代化发展纲要》、《关于大力发展装配式建筑的指导意见》、《国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见》、《“十三五”装配式建筑行动方案》、《装配式建筑示范城市管理办法》和《装配式建筑产业基地管理办法》等政策文件,广东省人民政府也出台了《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》,其中住建部的《“十三五”装配式建筑行动方案》和广东省人民政府的《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》涵盖内容极广,对各地方推广装配式建筑提出了很多有价值的指导性意见,为各地发展装配式建筑指明了方向、提供了建议。

我市编制的《实施办法》,主要以上级文件精神为纲,按照既定工作目标,把握上级文件中的关键思路和建议,结合我市的权限和实际情况,深化有价值和可操作的条文,并以可操作可实施为目标导向,内容包含了装配式建筑的发展战略、发展工作原则,符合我市实际情况的鼓励性条文、行政服务类条文和规定性条文,以及相关职能部门权责。

(二)结合本市实际

在本省范围内,有效推广装配式建筑且走在本市之前的城市不多,目前主要以深圳市为主。深圳当地的装配式建筑发展相关政策很多具有指导、参考意义,在当地也很具操作性,很有效且很有力度地促进了当地装配式建筑的发展。但深圳市的立法权较大,经济发展速度也远超佛山,深圳制定的装配式建筑相关政策很大程度上与其权限与实力相契合,而又未必适用与本市。

所以,在制定本《实施办法》时,必须结合本市的立法权限、经济实力和其它发展要素,同时,既要兼顾促进生产基地、生产企业、研发设计机构等发展的相关本地政策,也要兼顾涉及项目建设全过程的相关本地政策,还要兼顾各相关行政职能部门的职能分工。

因此,在促进生产基地、生产企业、研发涉及机构落户和投产方面,制定《实施办法》时,从招商引资、土地出让、产品运输、高新科技企业评定、产业工人培训、税收优惠等环节上结合本市实际情况考虑;在项目建设全过程方面,则从区域控制性详细规划、土地出让计划与条件、建设项目报建审批全过程、建设项目实施全过程监管等环节结合本市实际情况考虑,寻求可行性强、能产生实际影响、有积极作用甚至是起激励性作用的方式方法。

(三)可操作性强

     本《实施办法》起草和制定的过程,除了严格按照相关行政程序外,牵头的部门还与相关职能部门多次到外省、外市调研,也多次组织市、区相关职能部门和建筑行业当中发展装配式建筑有相当经验和心得的企业召开会议研讨《实施办法》的具体条文,同时两次征求相关职能部门意见和征求公众意见。《实施办法》的具体条款,在经过多次研讨后,作了必要的、实质的、具指导意义的修改,在未来实施过程中将极具可操作性。

(四)兼顾市场需求

考虑到装配式建筑处于发展起步阶段,市场未成熟和完善,从研发设计环节、生产环节、运输环节、施工环节,到用户需求等都还有很大发展空间,必然使装配式建筑成本有一定程度的增加,装配式建筑的消费也具有一定的压力。为促进装配式建筑发展,科学健康地培育装配式建筑市场,《实施办法》不全方位以强制性条文形式制定,而是以市场为主导,充分肯定将产生内在最大发展驱动力的装配式建筑市场的角色,充分考虑兼顾市场的需求,针对性地解决市场发展的实际问题,鼓励性地制定适当的条文,促进装配式建筑在我市发展。

三、发展装配式建筑的要求

1、发展目标

《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》(粤府办[2017]28号)第一条工作目标第(一)款“将珠三角城市群列为重点推进地区,要求到2020年底前,装配式建筑占新建建筑面积比例达到15%以上,其中政府投资工程装配式建筑面积占比达到50%以上;到2025年年底前,装配式建筑占新建建筑面积比例达到35%以上,其中政府投资工程装配式建筑面积占比达到70%以上。”同时,在广东省住建厅出台的《广东省装配式建筑发展专项规划编制工作指引(试行)》第55.0.25-2 “广东省装配式建筑发展目标”中要求了佛山要求到2020年底前,装配式建筑占新建建筑面积比例达到20%以上,其中政府投资工程装配式建筑面积占比达到50%以上;到2025年年底前,装配式建筑占新建建筑面积比例达到35%以上,其中政府投资工程装配式建筑面积占比达到70%以上。综合上述要求,我市的装配式建筑发展目标以广东省住建厅确定的较高目标为准。

2、发展思路和步骤

鉴于装配式建筑是新型建筑和新型建造技术,市场发展处于起步阶段,所以推广装配式建筑的思路是先以政府引导,最终发展至市场主导。为此,我市推广装配式建筑的重点领域是房地产领域,因为近年我市的新建住宅和商业建筑的面积约占所有新建建筑面积的80%,如房地产领域在政策引导下,积极应用装配式建筑,将有利于装配式建筑企业全链条根据产能发展的要求迅速发展,从而发展成为市场主导。

通过上述战略方向,结合本市制造业大市的雄厚基础,培育和带动装配式建筑设施与设备、装修装饰等装配式全产业的发展;同时,通过推广装配式建筑并使之被广泛应用,促进工程总承包(EPC)、(EMPC)模式、基于BIM技术的一体化设计以及绿色建筑等与装配式建筑的发展相辅相成。

另外,需意识到装配式建筑作为新兴建造技术,建筑市场也需要科学理性发展的过程,建造技术也需要不断完善、更新和进步,所以在推广装配式建筑步骤上,分“两步”实施:第一步全力发展建筑的水平构件和竖向非承重构件在装配式建筑中的应用;第二步科学合理推动建筑的竖向承重构件在装配式建筑中的应用。

3、推广工作的原则

由于装配式建筑不只是建造技术,而是将建筑从现场施工转变成工业化生产制造、运输与安装,所涉及的环节包括研发、设计、生产、运输、安装施工、维护管养等,既关系到建筑的部品部件、设备设施,也关系到技术人员和产业工人。所以,推广装配式建筑,要从产业升级的角度考虑,要从全产业链上考虑,要有全产业同步推广的原则。

鉴于推广装配式建筑先以政府引导,最终发展至市场主导,所以装配式建筑推广时,既要从政策层面保障各项工作有序分工、有序推进,也从规划层面保障装配式建筑项目落地,切实执行。所以要有《实施办法》与专项规划相匹配的原则。

也由于《实施办法》推广装配式建筑的目的就是为行业升级服务,最终也是为市场服务。最终既由市场主导,也反作用于市场;同时,通过合理、可行的政策引导市场健康发展,所以要有政策与市场结合的原则。

四、推广装配式建筑的分工

推广装配式建筑工作,不是个别行业主管部门的事项,是立足全市,对建筑行业升级的其中一项措施,既关系到企业,也关系到项目;既关系到技术人员与产业工人,也关系到建筑产品;既直接关系到国土、规划、住建,也关系到环保、交通运输、科技、人才、税收、资金等。所以推广装配式建筑的工作由市政府统筹领导,由多个行业主管部门分工负责,故编制的《实施办法》,征求了相关各部门意见,结合了《广东省人民政府办公厅关于大力发展装配式建筑的实施意见》(粤府办[2017]28号),也依据了各个机构的三定方案。

五、支持装配式建筑企业发展的办法

推广装配式建筑,重点在于培育装配式建筑市场,而装配式建筑企业是市场的主要部分。所以,《实施办法》通过其中一个章节,明确支持装配式建筑企业发展的办法。总概括说,包括了企业发展所需的土地、人才、资金、信息和交通便利等五个方面。

土地方面,主要考虑本市装配式建筑的发展形势和产能需求,装配式建筑企业需加速落户本市,加快对装配式建筑企业用地选址、调整土地利用规划(用地规模)、安排建设用地用地指标和土地出让等程序。同时,也兼顾考虑了不同权属土地的优先。

人才方面,包括了让装配式建筑专业技术人员享受现有人才优惠政策、接受继续教育和专业培训等,也包括了对产业工人的培训和技能升级。通过人才培养和留住人才,促进装配式建筑企业发展。

信息方面,通过对装配式建筑全产业链发展状况进行定期梳理,统筹产品种类、年产能、经营覆盖等信息,统筹推行装配式建筑一体化集成、模数化、标准化和通用化设计方式,并向市场反馈与推广,从而促进企业发展。

资金方面,主要利用现有的高科技资金扶持政策和税收扶持政策,对符合资格的装配式企业进行扶持和鼓励,同时给予应有的称号。

交通运输方面,主要考虑建筑的大型部品部件运输需要较大型的货运车辆,需要通达的交通道路环境,也需要相关主管部门审批时的规范与优先,所以通过条文确定对装配式建筑部品部件运输的申请根据实际情况优先处置。

六、支持装配式建筑项目实施的办法

推广装配式建筑目的就是在建设项目中应用装配式建筑,同时也可通过装配式建筑项目作为示范引领市场,从而促进建筑市场的升级发展。所以《实施办法》通过第四章“项目实施保障”,明确了装配式建筑项目在规划、土地出让、立项、招投标、报建、建设实施过程中的监管以及可获得的扶持措施的整套流程和具体实施办法。

规划方面,《实施办法》结合《佛山市装配式建筑专项规划》,互相呼应、互为补充,明确以专项规划确定各层次发展目标,从区域定位、建筑类型及建筑规模等方面明确装配式建筑的实施范围,从而保证我市推广装配式建筑工作能按目标推进。

土地出让方面,明确结合专项规划,制定每年度土地出让计划,并通过土地出让计划控制应用装配式建筑的土地,确保装配式建筑的实施比例。在土地出让前后,通过规划设计条件和土地出让方案,在土地出让方案(土地出让合同)或投资合作协议(投资监管协议)中明确实施装配式建筑的权利、义务和责任,也即是明确必须实施装配式建筑的可出让土地。另一方面,也明确了未被规定实施装配式建筑的土地,当建设单位获取土地后自愿实施装配式建筑的,可享受容积率扶持。

立项方面,明确建设单位可通过前期研究材料对装配式建筑实施方案(或计划)的阐述,获得优先办理项目立项审批。

招投标方面,明确了项目建设单位可按装配式建筑相关招投标管理办法实施招投标。

报建流程方面,明确了先由建设单位向住建管理部门申请实施装配式建筑,由住建管理部门出具初审意见;自愿申请且获批准实施装配式建筑的项目在获取住建管理部门初审意见后办理规划方案审批时,可申请获得应计容但不计容面积,并在建设工程规划许可证中反映;项目建设单位在施工图经施工图审查机构审查通过后,申请装配式建筑设计阶段技术评价;在项目实施过程中,按规定纳入日常监督检查中;项目竣工验收阶段,项目建设单位还应通过装配式建筑实施阶段技术评价。

《实施办法》明确了装配式建筑项目可享受预售监管资金额度下浮的扶持措施,和容积率扶持措施;同时,为规范管理,也明确了应计容但不计容面积不纳入预售范围,并规定项目建设单位必须按装配式建筑标准实施,否则监管协议中的监管单位可收回应计容但不计容面积。《实施办法》以目标管理为导向,旨在约束不按图实施装配式建筑的行为,通过《监管合同》确定合同双方的权利义务。