盘活城市资源 创新经营模式——佛山市城市可经营项目投资推介十年成果丰硕

发布时间:2015-03-19

 

 

盘活城市资源 创新经营模式

——佛山市城市可经营项目投资推介十年成果丰硕

     2005 年 5月 31日,首届佛山市城市可经营项目投资推介洽谈会暨签约仪式成功举行,标志着佛山正式踏上了探索城市可经营项目投资推介的新型城市管理之路。此后,在科学发展观的统领下,佛山坚守以人为本的理念,对经营城市进行一系列有益的探索,逐步走出一条具有自身特色的新型城市经营之路,取得了多方共赢的显著成效,不仅为佛山现代化大城市建设注入了源源动力,更使得城市在经营中提升,在提升中和谐发展。

  

     一、面对城市大整合机遇,佛山大胆突破传统城市建设投入模式

  

     把城市作为一种资源来管理,是敢为人先的佛山人在 21世纪城市化浪潮的大势下、在城市发展最为关键的时刻做出的适应自身发展的选择。 在 2002年城市大整合之前,佛山长期存在着体制、政策、管理以及资源配置等多方面的发展壁垒,如何突破小城镇式的城市建设模式、确立大城市的建设思路,如何在 3800平方公里构建一个资源充分整合、功能定位明确、产业集中布局的大城市成为佛山的破题之作。在 2003年,佛山市提出了建设“产业强市、文化名城、现代化大城市”的宏大目标,《佛山市城市发展概念规划》也正式面世。根据规划,佛山未来 5— 10年将搭建起现代化大城市框架,涵盖主干交通网工程、城际快速轨道交通工程以及生态环保工程等十大工程共 103个项目,预计总投资 1929亿元。面对如此浩大工程,如此巨额资金,谁来投资?谁来建设?于是,突破传统城市建设投入模式、确立市场化城市经营思路的变革迫在眉睫。

  在深入调查研究的基础上,佛山市制定并向社会公布了 《佛山市推进城市可经营项目投资多元化市场化的指导意见》,明确全面放开佛山城市可经营项目建设和经营市场的思路,进一步加大市场化力度,成立投融资体制改革领导小组,推进城市可经营项目多元化市场化工作。此外,佛山还专门制定了《佛山市城市可经营项目监管暂行办法》,对政府各级部门的监管职责、投资者承担的责任进行详细规定,兼顾各方面利益和长短期效益,保护市民公共利益。一系列政策措施的出台,为城市可经营项目建设合理经营、良性发展之路保驾护航。

  

     二、以“治污”为突破口,经营项目涵盖民生和经济社会发展众多领域

  

     城市经营是为了城市的发展,而城市发展说到底是人的发展,因此,以人为本、科学经营就成为佛山经营城市的核心和出发点。只有合理利用城市资源、保护生态环境,实现城市经济和社会的全面发展,才是城市可持续发展的有效选择。秉承这样的理念,市委市政府选择了污水处理项目作为突破口,开始推进城市可经营项目投资市场化、多元化。第一批 16个污水处理项目刚一推出,就引来了 60多家国内外知名投资企业竞标,南海平洲污水处理厂、顺德区勒流污水处理厂等一批项目当年就实现奠基建设。这一步的迈出,既加快了污水处理业的发展与建设,短时间内使佛山污水处理水平迅速提高,同时也改善了城市的生活和投资环境,往昔垃圾如山、污水横流、恶臭扑鼻的景象一去不复返。

  污水处理项目纳入经营城市范畴试验成功之后,市政府又迅速将一批城市建设需求紧迫、关乎市民切身利益的项目推向市场。近年推出的项目涵盖了交通能源、环保生态、市政市容、园区建设、体育场馆、文化、教育、卫生、旅游发展等众多领域,其中广明高速(西樵至更楼段)、岭南明珠体育馆的运营、中大附中三水实验学校、广佛轨道交通等项目与市民日常生活息息相关,三水工业园区大塘园集中供热项目、西樵纺织产业基地工业污水处理项目、德胜电厂 2× 300MW“上大压小”发电工程等项目则直接关系到佛山产业经济的可持续发展以及环境质量的提高。此外,文化旅游开发项目也伺机推出,包括顺德开发整合李小龙纪念馆、三水梁士诒生祠开发利用、禅城南风古灶旅游区、南海西樵山西岸和高明皂幕山旅游风景区等在内的近 40个文化旅游开发项目,投资额达 100多亿元,其中南风古灶和皂幕山是佛山“新八景”其中两景,成为佛山旅游的新名片。

  

      三、创新投资经营方式,拓宽建设资金投融资渠道财政压力减轻 

  

     根据性质不同,佛山市把城市资源分为三类:城市可经营项目、城市准经营项目和城市非经营性项目,对不同性质的经营项目采用差别化的投融资方式。对可预期投资回报的城市可经营项目采用 BOT方式融资,如污水和垃圾处理、收费公路、港口、公共停车场等新建基础设施项目。对有经营收入但不足以收回成本的轨道交通等新建基础设施项目,通过政府资金的引导,吸引社会投资者合作建设。对户外广告标牌经营权、公交线路经营权以及公路、桥梁、雕塑冠名权等城市可经营无形资产,进行深入挖掘和深度开发,形成有形化项目,通过转让、拍卖、租赁、置换、抵押等方式使其进入运营状态。

  对于一些投资回报不高的项目,如部分水利、城市道路、生态环保、公共绿地等新建基础设施项目,则采用 BT方式向社会投资者招投标,由政府逐年分期还本付息外加投资收益率,减缓财政资金集中支付压力。对于市政设施维护、绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场全面放开,政府按照以量定产、以质论价的原则通过公开招标选定作业企业。对于非义务教育、文化、卫生、体育等事业项目,逐步转向专业化运作和管理,通过招投标方式,确定体育场馆、文化设施等大型公共设施的运营主体,降低管理成本。如位于禅城区中心的岭南明珠体育馆,这个作为佛山 2006年承办第十二届省运会的主场馆,是佛山标志性建筑之一,占地 22.3公顷,总投资 6亿多元,为减轻政府财政负担和后续运营管理问题,市政府运用经营城市理念,成功引入北京中体产业集团(国家体育总局控股上市公司)共同投资,采取“政府与非政府共同投资、非政府运营”的模式,授权中体集团特许经营 30年,现在的岭南明珠不仅承接国内外大型赛事和各类文体活动,还成为了集娱乐、购物、办公、商务、旅游为一体的综合体育商务区。

  

     四、以投资推介洽谈会为平台,整合资源形成全市统一大市场

  

     佛山城市可经营项目投资推介洽谈会暨签约仪式从 2005年 5月 31日举办第一届开始,已经成功举办了九届,成为佛山重要的区域特色品牌。九年来累计签约项目达 570多项,投资额超 3200多亿元,大批项目已建成并投入运营。为了创造这个特色品牌,佛山市委市政府高度重视,每年年初召开市“两会”时都会对城市可经营项目投资洽谈推介活动作出工作部署,并专门召开会议进行全面动员。为确保推出项目的真实性及对投资者的吸引力,市、区两级发展改革部门对各单位上报的项目逐个审核,严格把关,并将项目情况分发至规划、公用事业、交通、环保、国土等部门复审,确保洽谈活动取得实实在在的效果。

  每年的城市可经营项目确定后,全市按照“统一规划、统一标准、统一安排、属地实施”的原则,分工做好项目的策划包装和推介工作。一方面通过整合将五区的资源和项目在洽谈会上整体推出,另一方面将分散在各区、镇(街道办事处)的同一类型项目,或将某个项目及其辅助设施捆绑打包推出,形成全市统一的大市场。如广佛地铁项目,市政府把南海、禅城区段整合为 68亿元的佛山段整体推出;南海区将桂城中轴线商业水城、五星级酒店及配套设施捆绑为 12亿元的项目捆绑推出;高明区将分散在明城、更楼、杨梅 3个污水处理厂及部分管网打包推出;三水区将多个吸水口水厂和水网建设工程捆绑打包,形成 9亿元的大项目推出;顺德区将位于容桂街道办事处的集体育、培训、绿化、环保于一体的时尚球类运动体育公园推出。这些项目在较短时间内吸引了包括法国威立雅、日本丸红、美国贝胜、香港地铁、和黄、新世界、环球集团、大昌行、中国石油、保利、路桥(北京)等 400多家境内外知名企业前来洽谈并签约。实践证明,整合五区资源形成大项目、大市场,有利于吸引有实力的国内外战略投资者、大企业和社会资本投资经营,提升我市城市建设和经营管理水平。

  

     五、完善投资监管和保障机制,发挥好服务型政府平衡协调功能

  

     为了防范投资风险,保障政府声誉和公共利益不受损害,我市特别制定了《佛山市城市可经营项目监管暂行办法》,对投资者的投资行为、经营行为和服务质量进行必要的监督和监管。市、区两级政府分别成立了推进城市可经营项目多元化、市场化领导小组,负责审议具体实施方案,协调解决工作中遇到的重大问题,公共事业、交通等部门也分别制定了城市基础设施特许经营办法等推进城市可经营项目投资多元化、市场化配套具体方案并负责实施。其他组成部门依据法律法规和有关规定对已放开的投资领域进行管理,对企业的市场进入、退出、产品和服务价格以及质量进行严格监管,对市场行为不规范、产品和服务质量不达标或违反经营合同的企业进行处罚,直至终止其经营行为。

  为了保障投资收益,持续增强经营项目对投资者的吸引力,我市对投资数额较大的城市可经营项目,视项目的不同特点,在建设经营初期,给予土地使用、经营权使用费等方面的优惠,并按照“补偿成本、依法纳税、合理收益、节约资源、促进发展及考虑社会承受力”的原则,确定各类城市可经营项目的收费标准。对经营收入不足以收回成本的项目,通过捆绑高收益经营项目或给予一定的财政补贴,保障投资者获得适当的投资收益。在项目投入运营后,根据物价变化,通过财政应急补助、调整收费标准、延长经营期等办法确保项目合理收益。对由于政府政策变化造成项目经营者损失的,或因公共利益需要,依法征用项目设施或收回特许经营权的,由市政府给予相应补偿。

  

     六、多方共赢、和谐发展,佛山现代化大城市建设动力十足

  

     佛山经营城市九年来,在探索中找到了市民、投资者、政府三者的利益均衡点,实现了多方共赢。多年来佛山选取的城市可经营项目,大都跟群众的切身利益息息相关,如污水和垃圾处理工程、公交线路的运营、社会保障工程等,佛山还将道路路牌建设、绿化养护等市政作业也逐步推向了市场,既满足了市民需求,又提升了城市发展水平。对市民而言,他们享受到了更好的环境和更多的公共服务,佛山的河水变清了、体育文化馆多了、绿化好了、公交车舒适、地铁便捷、 能 喝上干净的水、呼吸上清洁的空气,市民的幸福指数逐年提高。

  对投资者来说,虽然基础设施投资大、周期长,但回报稳定、风险低,不少海外财团和投资基金对此热情很高。从近几年来看,每年的城市可经营项目投资推介洽谈会都吸引数以百计的国内外企业前来,而且在已经投入运营的项目中,不少投资者已经开始获益。比如管道燃气经营项目,虽然项目投入大、回收期长,但随着居民生活水平的提高及工商业的发展,燃气事业有良好的发展前景,在经历投入期、成长期到成熟期后,企业会有一个较稳定的回报。

  对政府而言,城市可经营项目的市场化使佛山市政府实现了“两个转变”:一是减轻了政府的投资负担,变“无限政府”为“有限政府”。随着城市化进程的不断推进,越来越多的基础设施建设和公益性投资使政府背上沉重的财政包袱,通过开展城市可经营项目投资推介活动,佛山放开了投资市场、拓宽了融资渠道,吸引了更多的投资主体将资金投向基础设施建设和公益性事业,有效地减轻了政府的投资负担。二是使政府从繁琐复杂的工程建设程序中解放出来,变“繁忙政府”为“有为政府”。政府得以腾出更多的精力投入社会公共服务领域和社会保障领域,以此推进和谐社会的建设。如果政府陷于环境评价、可行性研究报告、施工管理等一系列繁琐的事务中,势必影响对城市发展策略等宏观方面的思考。此外,社会投资主体在工程效率、质量、公共产品成本降低方面也有很大改善,如高明污水处理厂的建设施工时间实际上只有 9个月,创出了“佛山速度”,而且整体质量也达到当初的设计要求,污水处理运行费率在 0.70- 0.90元 / m3 之间,比原测算的指导价 0.95元 /m3低,减轻了污水收费压力。

  在九年的不断探索中,佛山已逐步建立和完善起城市可经营项目投资多元化、服务社会化、发展产业化、运营市场化和管理规范化的有效机制,为佛山经营城市奠定了坚实的基础。今日的佛山民富市强, 2013年全市地区生产总值已达 7010.17亿元,固定资产投资达 2383.65亿元,城镇人均可支配收入达 38038元,“全国绿化模范城市”、“广东省林业生态市”的创建工作已初步通过验收。以中德工业服务示范区建设为重点的“强中心”战略和各组团核心区建设迅猛推进,已形成“ 1+2+5+X”的城市发展新格局。新一届市委市政府提出的城市形象提升三年行动计划部分项目,也加入了城市可经营项目推介平台,经营城市的新型投融资体制经过多年的探索正发挥着更强的融资功能。

  按照佛山“十二五”发展规划,佛山将继续遵循“政府引导、市场为主、社会参与”的理念,深入挖掘城市资源,创新投融资方式,认真落实《佛山市城市可经营项目监管暂行办法》等监管机制,确保经济效益、社会效益、生态效益的和谐统一,实现城市经营的更大辉煌!