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信息分类:市直属单位/工作动态/市法制局/
发布机构:佛山市法制局
发文日期:2014年03月07日
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名称:申报“较大的市”佛山为何十年坚持不懈?

申报“较大的市”佛山为何十年坚持不懈?

作为改革先行区、民营经济大市、岭南文化名城,佛山改革发展和文化传承亟需地方立法权的保障与引领

 

    2014年春天的佛山,从村居管理者、企业家到全国人大代表乃至佛山市长,无数与这座城市命运相连的人们,都在牵挂着同一件事的走向。

    申请成为“较大的市”,获得地方立法权,为佛山的改革发展保驾护航——从2003年开始,佛山就开始为此努力。

    一晃十年过去了,众多改革探索在佛山展开,佛山GDP已从当年的1381亿元升至2013年的7010亿元,雄踞全国乃至全球重要制造业基地之列。十年之间,佛山改革发展不停步,申报“较大的市”的努力也从未停止。

    党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,这让佛山距离梦想空前接近。不久前,佛山已经向广东省提交了新一轮申报材料,进行全新冲刺。

    “从深化改革、构建法制化国际化营商环境、城市管理、文化传承保护等各角度来看,佛山申请‘较大的市’争取地级市立法权具备相当的必要性和紧迫性。”全国人大代表、佛山市市长刘悦伦表示,从佛山的人口和经济规模以及各方面条件来看,佛山还是较有希望申报到“较大的市”。在佛山打造人民满意政府的方案中,就包括建设“法治政府”的目标。

    中国政法大学副校长马怀德表示,从经济、社会、改革等方面来看,佛山申报“较大的市”都有很好的条件,进一步发展也需要地方立法支持,“我个人认为,增加‘较大的市’应该优先考虑佛山这样的城市。”

    而在佛山本地企业家看来,佛山是国家增加“较大的市”最好的试点之一,这也将是佛山的新使命——在“依法治市”领域,为全国改革作出新的贡献。

    改革创新之城的期待

    如何补上法律缺口不走“迂回路”

    基层的改革先行者们经常要回答“法律去哪了”的难题,并绞尽脑汁采用各种办法试图绕开地方法律缺席带来的困难。这显然带来了更高的改革成本

    这是张含金量十足的清单:据不完全统计,佛山目前已承担国务院及其部委赋予农村综合改革、经济发达镇行政管理体制改革、征地制度改革等重大改革试点任务15项;承担省政府及其厅局赋予的大部制、工商登记制度改革、统筹城乡综合改革等改革探索任务25项。

    “从大部制到工商登记制度改革,佛山给出了众多出色的答案,然而在缺乏地方立法权的情况下,始终缺少‘贴身’的法律保障。”佛山市法制局局长蒋万伦说。

    基层的改革先行者们经常要回答“法律去哪了”的难题,并绞尽脑汁采用各种办法试图绕开地方法律缺席带来的困难。这显然带来了更高的改革成本,也让改革的成果难以固化并推广。

    2011年初,佛山市南海区拉开农村综合改革的大幕,改革涵盖股权固化、政经分离、农村社区化、公共服务城乡一体化等方面。然而由于缺乏地方立法权,改革的推进掣肘颇多。

    “如在进行股权固化时,社员股东如何界定,哪些可以享受到分红都不明确。”南海区城乡统筹办常务副主任刘锦枌说,国家并没有相关的法律法规去界定,这让工作的推进遇到很多衍生的问题,比如各个群体的利益诉求不同,导致纷争不断。

    “本来想诉诸法院,但是没有法律法规,法院也判决不了,只能通过司法调解。”南海区农村综合部一李姓科长说,更多的时候政府只能以思想引导为主,整个工作的持续性和稳定性受到很大的考验。

    “因为没有法律法规,即便现在做通了工作,表决通过了,但三五年后还能保证能执行吗?”李科长说,曾有一个村因为换了经联社社长,对之前的社员股东成员界定提出异议,但因没有法律法规约束,也只能重走流程。这样的问题在珠三角的农村基层并不鲜见。

    目前南海区较为“迂回”的解决办法就是确定包括外嫁女在内的13类特殊群体,并用“一村一策”来解决问题。而目前正在开展的新一轮改革包括集体经济转制的问题,在工商登记、股东人数和出资等方面都还受到制约。刘锦枌认为,如佛山能成为“较大的市”,很多问题或将有新的解决办法,这也有利于农村综合改革工作的持续性和稳定性。

    对于地方立法缺席所带来的瓶颈,同为改革先锋地区的佛山顺德区也深有感触。“如果佛山成为‘较大的市’,可通过立法帮助顺德破解在改革中遭遇的法律瓶颈。”顺德区社工委有关负责人说。

    此前,顺德借鉴香港、新加坡等地治理经验,提出要试点法定机构,构建决策、执行、监督既相互分离又相互协调的党政运行机制。所谓法定机构是根据特定的法律、法规、规章或者规范性文件设立,依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能,具有独立法人地位的公共机构。该类机构在英美及香港等地广泛存在,并在公共管理和服务领域发挥着重要作用。

    但顺德作为区级政府并没有拥有“立法权”,因此在推进法定机构上曾遭遇“立规”难题。对此,顺德区采用“迂回路线”加以解决,首先由区政府通过草拟法定机构的相关规定,然后提交区人大常委会审议通过,让其最终成为该区人大常委会的规范性文件,从而构建起该区法定机构试点规范性文件体系。“如果拥有立法权限,则可以不用这么迂回。”上述负责人说。

    “如果城市拥有立法权,对完善工商登记制度改革后续监管体系也将带来利好。”顺德区行政服务中心主任助理梁伟强说。现行法律和行政规章赋予行政执法不同程度的自由裁量权,缺乏明晰的执行标准,如果城市通过立法设立标准,规范自由裁量权的使用,将给后续监管带来诸多便利。

    民营经济大市的追求

    “没有比法律更重要的软环境”

    “没有比法律更重要的软环境,增加有地方立法权的‘较大的市’数量,就是向企业家传递安全感”

    对“较大的市”以及地方立法权的渴望,不止来自政府层面的改革者,同样也存在于佛山这座民营经济大市中的企业家群体。

    “我认为党的十八届三中全会决定扩大‘较大的市’的数量,是从推进依法治国这个战略层面作出的重大战略决策。中国的改革都是先建‘样板房’、做好试点,再向全国推广,而佛山就是建设‘较大的市’的最佳‘样板房’。”佛山创意产业园董事长、广东省政府决策咨询顾问委员会企业家委员邱代伦说。

    “这不能片面理解为给佛山一个特权或者佛山在争取特殊政策,而是让佛山能为全国作出贡献,是赋予佛山一种建设依法治市‘样板房’的使命。”邱代伦有十多年律师从业经验,在他的经验中,经济越发达、思想越开放的城市,法制作用就发挥得越好。佛山拥有先行获得地方立法权的良好条件:经济发达,思想开放程度高,改革经验也在全国领先。

    另一方面,邱代伦认为,虽然佛山经济一直在地级市中领先,但在立法权方面并没有什么两样,这造成了“大人穿小衣”的情况,影响了社会经济发展。“没有比法律更重要的软环境。增加有地方立法权的‘较大的市’数量,就是向企业家传递安全感。企业家缺乏安全感不是因为没有法制,而是法律不完全符合一些地方的特殊情况。没有最好的法律,只有最合适的法律。现在提出扩大‘较大的市’数量,也让民营企业家看到未来的希望:中国太大,各地发展不均衡,推进依法治国不能一刀切,扩大地方立法权,从依法治市入手推动依法治国是最佳路径。”

    早在2008年的省“两会”上,时任省人大代表的邱代伦就提出,佛山广大民营企业渴望通过制定地方性法规,保障合法权益和未来发展前景,另一方面,保持社会经济的持续健康发展离不开营造良好的法制环境。

    时隔多年,对于佛山继续申报“较大的市”他仍然充满期待。“过去30年,佛山没有让国家失望,我坚信这次如果国家批准佛山成为“较大的市”,佛山一定会成为依法治市的全国样板,佛山也有义务、有责任去承担这一历史使命。”邱代伦说。

    不仅是民营企业,对于佛山的国际化产业载体而言,“较大的市”也充满想象空间。“中德工业服务区如何打造国际化的营商环境?摆在第一位的就是法制化、市场化的问题。”作为广东省内唯一一个与德国展开全方面合作的平台,中德工业服务区是佛山发展蓝图中最国际化的产业板块。顺德区委副书记、佛山新城建设管委会主任赵海认为,地方立法权对中德工业服务区打造国际化营商环境十分关键。

    “佛山是制造业大市而不是强市,通过国际合作将有效提高产业水平。我们正在申请在佛山新城制定知识产权保护法令,希望能够在知识产权保护方面率先突破,与这里的法院、德国的律师事务所等,形成一整套严密的体系。”赵海说,中德工业服务区正在与众多创新创意型德国企业沟通合作事宜,但如果没有完善知识产权保护体系,这些企业就不愿意过来,因此法制化是优化营商环境的重要保障。成为“较大的市”,佛山就可以根据自身发展的需要,制定法律法规与国际对接。

    对于已吸引了140多家国际金融机构及企业落户的广东金融高新区来说,地方立法权带来的帮助同样意义非凡。一位工作人员表示,“在招商引资的过程中我们发现,许多投资商尤其是外资机构非常注重法制环境,很在意我们是否有与国际接轨的制度体系。”

    该工作人员称,南海正建设“广东省金融·科技·产业融合创新综合试验区”,在这个过程中可能会碰到立法的“天花板”。若佛山能通过“较大的市”的申请,这将极大优化佛山和南海的营商环境,对于提升金融高新区的投资吸引力,打造国际化金融生态园区,促进金融、科技、产业融合政策的推广和示范将具有极其重要的意义。

    岭南文化古都的需求

    独特文化资源的传承亟待立法保障

    大师们在各种场合发出“税负太重”的呼声,文保专家也奔走呼吁,却一直没有进展,手工业企业执行的税收标准与工业企业还是一样

    到底什么样的城市,有条件申报成为“较大的市”?“‘较大的市’的认定至今没有法定标准,且就现已获批的各“较大的市”的审批过程来看,采用什么样的标准并不明确。”在正在召开的全国“两会”中,来自佛山的全国人大代表、金杜律师事务所合伙人吴青带去了一份关于“尽快制定较大市的标准并重新对较大市进行认定”的建议。

    吴青提出,审批“较大的市”的城市,应该考虑城市规模大、城市特色鲜明、政府法制机构建设完善,以及人员配备充足、有迫切的立法需求等条件。而佛山各方面条件都非常符合。

    在该建议中,吴青提出,地方立法权对解决城市特色问题具有重要意义。以大连为例,当地是资源性缺水城市,从1998年开始,大连市人大常委会通过一系列地方立法,为实现水资源的可持续利用提供了法律保障。其制定与修订过程,充分体现了大连市结合本市实际情况对地方立法权的运用,解决了制约大连市经济社会发展的实际问题。

    吴青此前曾在佛山进行过一系列调研。她认为,如果佛山能成为“较大的市”,行政管理体制改革、扶持产业平台和民营经济发展,以及保护佛山传统文化遗产,应该是地方立法的优先重点。

    传统文化保护,正是佛山的“城市特色问题”之一。作为广府文化重要发源地之一的佛山“肇迹于晋,得名于唐”,拥有剪纸、陶塑、木版年画等13项国家级非物质文化遗产。在本地特色文化的传承与保护上,尤其需要地方立法权的支撑。

    根据《中华人民共和国非物质遗产法》,县级以上地方人民政府应当对合理利用非物质文化遗产代表性项目的单位予以扶持;单位合理利用非物质文化遗产代表性项目的,依法享受国家规定的税收优惠。

    但受限于没有地方性法规的立法权限,这些条款难以在佛山落地,多年来,佛山这类手工业文化企业一直难以享受到“税收优惠”。以佛山陶塑为例,佛山拥有10多位国家级工艺美术师和陶瓷艺术大师,同时还活跃着大大小小数百家陶塑企业,他们将佛山陶塑摆到了李嘉诚的桌面上。近年来,大师们在各种场合发出“税负太重”的呼声,文保专家也奔走呼吁,却一直没有进展,手工业企业执行的税收标准与工业企业还是一样。

    在这种情况下,佛山各级非遗传承人中,出现了不少以开办实体企业“反哺”传统手工业、以副业补贴主业的现象。比如佛山秋色的国家级非物质遗产传承人杨玉榕,她的儿子黄宏宇不得不一边开厂一边支持母亲的事业;佛山剪纸传承人之一饶宝莲,前期主要是依靠开班培训等,支撑整个工作室的运行和进行创新创作。

    “佛山拥有国家级非物质文化遗产13项、省级非物质文化遗产38项和市级非物质文化遗产69项。对于这些有突出地方特色的文化遗产、民间技艺和民俗,亟需地方立法给予法治保障,使这些岭南文化瑰宝能够保存下来,发扬光大。”有关专家向记者表示,手工业企业呼吁的税收优惠还只是一个侧面,佛山文博资源的保护与生产性开发等都亟待从地方性法规的角度进行规范完善。

    ■声音

    中国政法大学副校长马怀德:

    申报“较大的市”  佛山有竞争力

    党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”,而国内有这方面愿望的城市比较多,都希望抓住机会,因此这也成为了当前的热点。

    佛山申请“较大的市”比较有竞争力。首先佛山经济发展比较快,经济总量和人均GDP、财政收入在全国地级市中占有优势。其次在社会发展方面,佛山是广东改革发展前沿地带,人口、社会组织、社会活力比较强,有700多万人口,而且非户籍人口有300多万,这样的地级市不是很多。

    此外佛山还承担了很多改革任务,如行政改革、经济改革及广佛同城等,其中很多举措非常重大,需要立法权来适应改革的要求。如佛山行政改革中的简政强镇,就必须有立法支持。

    从其他城市发展经验来看,有地方立法权的情况下,会对当地的经济发展速度和质量带来较大的提升。因此我个人认为,如果增加“较大的市”数量,应该优先考虑佛山、东莞这样的城市,推进经济社会发展,推动改革事业稳步前进。

    中国人民大学教授莫于川:

    地方立法权对推动佛山发展意义重大

    “较大的市”的审批之前停了很多年,现在提出要解冻,这就像当年“让一部分人先富起来”一样,而现在是让一部分城市先拥有地方立法权,满足地方的发展需求。

    我个人支持佛山申报“较大的市”,“较大的市”最核心就是地方立法权,这对佛山发展意义重大。因为现在的立法主要是考虑全局性情况,对地方的特殊性需求很难全部满足。像佛山这样的城市,非公经济发展非常突出,发展中可能会遇到一些瓶颈,急需通过立法解决。这种情况下,假如等待省人大有针对性地立法可能有一定难度。而地方立法权可以让地方法律针对突出的需求进行调整,从而有效推动地方的发展。

    ■链接

    佛山“申大”十年路

    佛山从2003年开始启动“较大的市”的申报工作。2003年9月和2008年7月,佛山先后两次向广东省政府提交申报请示。在2008年3月全国“两会”期间,时任全国人大代表、佛山市市长陈云贤领衔提出《关于将佛山市列为较大的市的建议》,引发媒体关注和坊间热议。

    同年省政府向国务院提交了关于审批佛山市成为“较大的市”的请示,后转至国务院法制办办理。也是在2008年,时任国务院法制办主任曹康泰到访佛山,调研了解情况后表示,佛山具备“较大的市”申报条件,将大力支持佛山市申报成为“较大的市”。但此后国务院一直没有重新启动审批“较大的市”程序。

    而佛山的期望越发强烈。从2008年起连续3年,陈云贤每年参加全国“两会”都会提交这个议案。为更好推进申报,佛山市人大常委会在2012年还就此赶赴长三角展开大规模调研。

    次年2月,全国人大代表、佛山市市长刘悦伦向媒体表态,会继续争取让佛山成为“较大的市”。而党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后不久,佛山反应迅速。去年11月,佛山市法制局局长蒋万伦在接受媒体采访时称,已在研究重启该项申报,而其核心正是要争取地方立法权。

    今年1月的广东省人代会上,省人大常委会主任黄龙云向省长朱小丹提议,关心一下佛山申请“较大的市”的问题。省长朱小丹当场表示,一定全力以赴。省人大、省政府两位“一把手”的肯定答复给佛山以信心。

                                                                             (摘自2014年3月6日南方日报A7版)

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